Relazione ANAC 2019: i dati sul mondo dei contratti pubblici ai tempi del COVID-19

Oggi alla Camera presso la Camera dei Deputati la presentazione della Relazione annuale sull’attività svolta dall’Autorità Nazionale Anticorruzione nel 2019 e in un volume a parte, l’attività svolta nei primi mesi del 2020 in un periodo particolarmente difficile per il Paese, segnato com’è dall’emergenza COVID-19 che ha influito anche sul sistema degli appalti.
Estrapoliamo dalla Relazione del Presidente Francesco Merloni alcuni passaggi sugli aspetti più significativi della lotta alla criminalità nel settore gare, con particolare riferimento anche al mondo dei dispositivi di protezione individuale. Non mancano riferimenti al Whistleblowing, il Ricorso ai Commissari per la realizzazione di opere pubbliche (diversi gli appunti di ANAC) e lo Sbloccacantieri bis.
Rimandiamo poi alla lettura della Relazione completa per maggiori informazioni

Articolazione della Relazione

Il volume principale, si articola in tre parti:
• La parte I è dedicata alla descrizione del contesto normativo e istituzionale in cui l’Autorità è chiamata ad operare e descrive le competenze svolte, anche alla luce dei più recenti interventi normativi.
• La Parte II dedicata alla prevenzione della corruzione
• La Parte III dedicata alla trasparenza e alle attività svolte in materia di contratti pubblici.
• Il capitolo 4 della parte II, relativo agli indicatori del rischio di corruzione, è dedicato alla descrizione del progetto “Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale e promozione della trasparenza” – finanziato dal Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità Istituzionale 2014- 2020” che vede l’Autorità impegnata nella predisposizione di indicatori adeguati per misurare i fenomeni corruttivi a livello territoriale.
• Il capitolo 5 descrive i contenuti del Piano nazionale anticorruzione (PNA 2019) che presenta caratteri di novità rispetto ai precedenti Piani, in quanto rivede e consolida, in un unico atto di indirizzo, tutte le indicazioni contenute nelle parti generali dei PNA e degli aggiornamenti adottati dal 2013 al 2018, integrandole con gli orientamenti maturati nel corso del tempo e confluiti in appositi atti regolatori.
• I due capitoli successivi (6 e 7) sono dedicati, invece, alle azioni intraprese dall’ANAC per favorire la prevenzione della corruzione e la trasparenza. Entrambi i capitoli si aprono con la descrizione dei principali interventi regolatori adottati dall’Autorità per far fronte a specifiche esigenze interpretative sorte in riferimento alla normativa vigente in materia, per poi illustrare le principali attività di vigilanza condotte e le specifiche fattispecie interessate.

La realtà del fenomeno corruttivo

Partendo dalla Relazione di Merloni, Presidente dell’autority emerge che il fenomeno corruttivo è piuttosto polverizzato e multiforme, e coinvolge quasi tutte le aree territoriali del Paese.
Il valore della tangente è di frequente molto basso e assume sempre di più forme diverse dalla classica dazione di denaro, come l’assunzione di amici e parenti.
Desta particolare allarme il fatto che la funzione pubblica sia venduta per molto poco, 2.000 o 3.000 euro, a volte anche per soli 50 o 100 euro. Tra le contropartite più singolari (riscontrate nel 21% dei casi esaminati), figurano ristrutturazioni edilizie, riparazioni, trasporto mobili, pasti, pernottamenti e buoni benzina.

La lotta alla corruzione in fase emergenziale

Nel 2019 sono stati comunicati 633 provvedimenti, contro i 573 del 2018, il 10% in più, e dal 2015 siamo a circa 2.600. Il dato è molto preoccupante perché le organizzazioni criminali ricorrono sempre più spesso a sistemi corruttivi per raggiungere i loro scopi, approfittando anche delle situazioni emergenziali come quella in corso, con effetti devastanti sul sistema economico e sulle imprese sane, già pesantemente colpite dalla crisi.
L’ANAC ha dovuto compiere considerevoli sforzi interpretativi sia in sede consultiva che di vigilanza, con quasi 900 istruttorie avviate.

Emergenza COVID-19 e mondo appalti

L’emergenza Covid ha cambiato completamento lo scenario. Nel primo quadrimestre del 2020 le procedure c.d. “perfezionate” (per le quali, cioè, all’acquisizione del CIG è seguita la pubblicazione del bando di gara o l’invio della lettera di invito) sono scese di circa il 24% in numero e del 33% in valore.
L’analisi è gioco forza parziale in quanto non considera molte procedure che sono ancora in attesa della pubblicazione del bando o dell’invio della lettera di invito, e il quadro definitivo sull’andamento del mercato si avrà solo fra qualche settimana.
Guardando più da vicino gli acquisti legati all’emergenza, si nota che il valore complessivo, al mese di aprile, è di circa 3 miliardi di euro, il 95% dei quali relativo a forniture di dispositivi di protezione, ventilatori e camici.
Focalizzando l’attenzione sui valori superiori a 40 mila euro, risalta il fatto che la quasi totalità degli affidamenti è stata effettuata mediante procedure senza pubblicazione del bando (77%) o tramite affidamento diretto (20%), con un ruolo predominante delle centrali di committenza e degli organi centrali (circa il 57% degli appalti è riconducibile a tali comparti).
Nella maggior parte dei casi sono state scelte procedure a invito, che assicurano un minimo confronto tra più offerte e migliori rapporti qualità/prezzo, mentre il minor numero di affidamenti diretti è verosimilmente riconducibile ai casi di effettiva estrema urgenza. Ciò dimostra una certa capacità delle amministrazioni di maggiori dimensioni di utilizzare i numerosi e articolati strumenti emergenziali che il Codice prevede.

Il Whistleblowing

Il Whistleblowing, istituto dal successo crescente, che dal 2015 ha visto aumentare esponenzialmente
le segnalazioni e di conseguenza i fascicoli istruttori aperti (oltre 2.300). Si tratta di uno strumento peculiare, in quanto rivolto a soggetti – i dipendenti pubblici – in possesso di informazioni “qualificate” sugli eventuali illeciti commessi nella pubblica amministrazione.
Dopo l’approvazione del regolamento, sono stati aperti oltre 300 fascicoli, ma di questi solo il 3% ha
portato all’avvio di un procedimento sanzionatorio e, ad oggi, solo per un caso si è accertata la misura
discriminatoria e si è applicata la sanzione all’autore.
Per le vicende davvero rilevanti, è emersa una oggettiva difficoltà ad accertare le fattispecie e a valutare
adeguatamente il nesso tra quanto segnalato dal whistleblower e la presunta ritorsione da egli subita.

Ricorso ai Commissari: le remore dell’ANAC

Per superare la crisi, sembrano riaffacciarsi in questi giorni ipotesi rischiose come quelle di un largo
utilizzo dei “super-commissari”, del “modello Genova” per alcuni appalti sopra soglia, con amplissime deroghe (ad accezione delle norme penali e di quelle antimafia), e l’affidamento diretto fino a 150.000 euro senza alcuna consultazione degli operatori economici.
“Ben vengano tutte le semplificazioni necessarie, ma non è togliendo le regole che il sistema funziona meglio”, sottolinea il Presidente: “al contrario, le deroghe indiscriminate creano confusione,i rup e le imprese non hanno punti di riferimento e si rischia di favorire la corruzione e la paralisi amministrativa”.

Sullo Sbloccacantieri bis

Le perplessità che l’Autorità aveva su quel decreto trovano una conferma nei dati. A fronte di una crescita del mercato del 23%, quella degli appalti sotto soglia, oggetto delle semplificazioni normative, è stata di poco oltre il 10%. Dunque, non si è avuto nessun beneficio concreto, e il dato non deve stupire più di tanto: i cantieri più piccoli non avevano alcuna necessità di sblocco, perché già ci sono gli strumenti per avviare e chiudere velocemente le gare. Caso mai, i problemi vanno ricercati nelle fasi preliminari all’affidamento, ad esempio, nella carente programmazione e progettazione, e in quella successiva dell’esecuzione, spesso frenata da apposizione di riserve e varianti (causata anche da problemi di progettazione), da incrementi di costi e da contenziosi che finiscono per ritardare pesantemente la conclusione delle opere.