Sicurezza nelle Manifestazioni pubbliche temporanee: gli aspetti procedurali e amministrativi – InSic

A Torino, in Piazza San Carlo, il 3 giugno 2017 in occasione della finale di Champions League tra Juventus e Real Madrid, si creò un situazione di panico fra i tifosi che seguivano la partita di calcio su maxischermi.

La folla, presa dal terrore, nel fuggire, produsse una calca che provocò più di 1500 feriti e la morte di due donne.

A seguito di tali eventi le strutture centrali del Ministero dell’Interno hanno emanato numerose direttive e circolari finalizzate a prevenire e contenere situazioni di rischio in occasione di eventi e manifestazioni pubbliche che comportano la presenza di un numero elevato di persone.

Manifestazioni pubbliche: la normativa applicabile

La Circolare Gabrielli del 7 giugno 2017

Il primo provvedimento emanato è la Circolare del Ministero dell’Interno prot. n. 555 del 7 giugno 2017, meglio nota come Circolare Gabrielli. La Circolare, emanata dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, ha preso in esame problematiche sia di safety che di security. Nell’ambito della safety ricadono quelle misure di sicurezza finalizzate a garantire l’incolumità delle persone, mentre la security si riferisce essenzialmente alle misure di ordine e sicurezza pubblica.
A questo primo provvedimento ne sono seguiti altri nello stesso anno, diffusi sul territorio anche attraverso informative e note esplicative inviate dalle Prefetture ai Comuni e agli Enti interessati o mediante apposite riunioni delle Conferenze provinciali permanenti.

La Direttiva 11001/2018

A distanza di un anno dal primo provvedimento è stata emanata una direttiva, allegata alla Circolare n. 11001/1/110/(10) del 18 luglio 2018 che ha sostituito le precedenti disposizioni e che tratta dei “Modelli organizzativi e procedurali per garantire alti livelli di sicurezza in occasione di manifestazioni pubbliche”.
Tale nuova direttiva è stata emanata in quanto è emersa la necessità, sulla base del monitoraggio degli esiti applicativi, di una rivisitazione delle precedenti linee di indirizzo. Ciò allo scopo di consentire l’individuazione di più efficaci strategie operative a salvaguardia dell’incolumità e della sicurezza dei partecipanti, nel rispetto delle tradizioni storico – culturali e del patrimonio economico – sociale delle collettività locali.
Gli approfondimenti sviluppati hanno consentito di superare alcune rigidità rilevate nell’applicazione pratica e nei contenuti del modello organizzativo e procedurale fornito in via sperimentale in precedenza. La direttiva fornisce indicazioni intese a ridefinire alcuni passaggi procedurali e a favorire, nell’ottica di un “approccio flessibile” alla gestione del rischio, la migliore parametrazione delle misure cautelari rispetto alle “vulnerabilità” in concreto rilevate in relazione a ciascun evento.
Quest’ultima direttiva si va ad aggiungere, ovviamente, ed implementa le norme tecniche già esistenti ed in particolare il D.M. 19 agosto 1996 e il D.M. 18 marzo 1996. Il primo decreto riguarda le norme di prevenzione incendi sui locali di pubblico spettacolo, il secondo le norme tecniche di sicurezza degli impianti sportivi.

Manifestazioni di pubblico spettacolo: procedure autorizzative di prevenzione incendi

Le manifestazioni di pubblico spettacolo, aventi carattere di temporaneità, sono escluse dai controlli di prevenzione incendi previsti dal D.P.R. n. 151 del 1/08/2011.
Infatti il punto 65 dell’allegato I al D.P.R. esclude dall’assoggettabilità dei controlli di prevenzione incendi le manifestazioni temporanee di qualsiasi genere che si effettuano in locali o luoghi aperti al pubblico. Pertanto per questo tipo di eventi non occorre pertanto avviare procedimenti con i Comandi dei Vigili dei del fuoco per il rilascio del Parere di Conformità e/o presentare la Segnalazione Certificata di Inizio Attività.

Autorizzazioni di pubblica sicurezza

Nel caso di pubbliche manifestazioni assoggettate al rilascio delle autorizzazioni di pubblica sicurezza, la richiesta spetta all’organizzatore, che invierà al Comune, con congruo anticipo rispetto alla data dell’evento, l’istanza corredata della documentazione tecnica con l’indicazione delle misure di sicurezza previste.
Ove si tratti di eventi di pubblico spettacolo, il Comune, ai fini del rilascio dell’autorizzazione, secondo le previsioni dell’art. 80 del R. D. 18 giugno 1931, n. 773, acquisirà il preventivo parere della Commissione comunale o provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo.
Infatti l’art. 80 del R. D. 18 giugno 1931, n. 773 prevede che “L’autorità di pubblica sicurezza non può concedere la licenza per l’apertura di un teatro o di un luogo di pubblico spettacolo, prima di aver fatto verificare da una commissione tecnica la solidità e la sicurezza dell’edificio e l’esistenza di uscite pienamente adatte a sgombrarlo prontamente nel caso di incendio”.
Il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ha disposto l’attribuzione ai Comuni della funzione relativa alla “licenza di agibilità per teatri o luoghi di pubblico spettacolo, di cui all’art. 80”.

Le Commissioni di Vigilanza

La norma che disciplina il funzionamento delle Commissioni di Vigilanza è il D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311 che all’art. 141 prevede che per l’applicazione dell’articolo 80 della legge siano istituite commissioni di vigilanza aventi in particolare i compiti di:
a) esprimere il parere sui progetti di nuovi teatri e di altri locali o impianti di pubblico spettacolo e trattenimento, o di sostanziali modificazioni a quelli esistenti;
b) verificare le condizioni di solidità, di sicurezza e di igiene dei locali stessi o degli impianti ed indicare le misure e le cautele ritenute necessarie sia nell’interesse dell’igiene che della prevenzione degli infortuni.

Compiti della Commissione di Vigilanza comunale per le manifestazioni di pubblico spettacolo

La commissione di vigilanza è comunale, salvo nei casi seguenti, ove la competenza è della commissione provinciale istituita presso le Prefetture:
a) per i locali cinematografici o teatrali e per gli spettacoli viaggianti di capienza superiore a 1.300 spettatori e per gli altri locali o gli impianti con capienza superiore a 5.000 spettatori;
b) per i parchi di divertimento e per le attrezzature da divertimento meccaniche o elettromeccaniche che comportano sollecitazioni fisiche degli spettatori o del pubblico partecipante ai giochi superiori a determinati livelli.

Procedure istruttorie per manifestazioni di pubblico spettacolo

È importante sottolineare che, nel caso di manifestazioni di pubblico spettacolo in aree all’aperto, il parere della Commissione di Vigilanza è previsto qualora si tratti di “delimitati spazi all’aperto attrezzati con impianti appositamente destinati a spettacoli o intrattenimenti e con strutture apposite per lo stazionamento del pubblico”.
Nelle altre ipotesi, invece, il Comune potrà rilasciare direttamente il provvedimento autorizzativo, indicando nello stesso le misure di sicurezza da adottarsi.
Qualora nella fase istruttoria, per entrambe le tipologie di eventi sopra descritte (assoggettabilità o meno del parere della Commissione di Vigilanza), si rilevino profili di security o di safety di tale complessità e delicatezza da richiedere un’analisi coordinata e integrata e, comunque, qualora si profilino peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell’evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti, il Sindaco, o il Presidente della Commissione di vigilanza, ne informerà la Prefettura.
Quest’ultima, acquisita la documentazione prodotta dall’organizzatore, valuterà se sottoporre l’argomento all’esame del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza pubblica, allargato alla partecipazione del Comandante dei Vigili del fuoco. In tal caso, nell’ambito del Comitato, saranno definiti i dispositivi di security, nonché valutati quelli di safety, eventualmente modificando o implementando le misure previste dall’organizzatore.

Il Comitato potrà fare riferimento alle citate “Linee guida per l’individuazione delle misure di contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche con peculiari condizioni di criticità” del 18 luglio 2018, quale utile supporto per l’individuazione delle più idonee misure di contenimento del rischio. Infine, con riferimento alle manifestazioni previste dagli artt. 18 e 25 del R.D. n. 773/1931 (riunioni in luogo pubblico e processioni nelle pubbliche vie), il Questore, potrà interessare il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica in relazione agli eventi che implicano un livello di rischio tale da imporre una valutazione coordinata da parte delle autorità preposte. Nell’ambito di tale Consesso, integrato dal Comandante provinciale dei Vigili del fuoco, potranno valutarsi, unitamente ai profili di security, le eventuali misure di safety ritenute necessarie all’integrazione del generale dispositivo di sicurezza.

Manifestazioni pubbliche e aspetti di safety e security

Nelle linee guida per l’individuazione delle misure di contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche con peculiari condizioni di criticità del Luglio 2018, sono riportate le indicazioni da seguire per la caratterizzazione e il dimensionamento delle misure di sicurezza finalizzate al contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche che si tengono in luoghi all’aperto in cui si profilino peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell’evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti, non assoggettate ai procedimenti di cui all’art. 80 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773.

Manifestazioni di pubblico spettacolo in luoghi aperti al pubblico

Per le manifestazioni di pubblico spettacolo che si tengono in luoghi all’aperto, assoggettate ai procedimenti di cui al citato articolo 80 del R.D. 773/1931 che presentano peculiari condizioni di criticità, tali linee guida possono costituire un utile riferimento integrativo delle vigenti norme di sicurezza per esse applicabili.

1. NORMATIVA PRESA A RIFERIMENTO
Le linee guida considerano quale riferimento le normative di sicurezza di cui al D.M. 19/08/1996 “Approvazione della regola tecnica di prevenzione incendi per la progettazione, costruzione ed esercizio dei locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo” – e al D.M 18/03/1996 “Norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi”.

2. REQUISITI DI ACCESSO ALL’AREA
Oltre alle misure ricorrenti relative all’accessibilità mezzi di soccorso viene posta in evidenza l’individuazione delle aree di ammassamento per i mezzi di soccorso per la gestione operativa di scenari incidentali configurabili come maxi-emergenze, nonché una viabilità dedicata ai mezzi di soccorso che consenta di raggiungere l’area della manifestazione senza interferire con i flussi in esodo degli occupanti.

3. PERCORSI DI ACCESSO ALL’AREA E DI DEFLUSSO DEL PUBBLICO
Per esigenze diverse dalla safety sono ammessi percorsi separati di accesso all’area e di deflusso del pubblico, purché i varchi utilizzati come ingressi alla manifestazione abbiano caratteristiche idonee ai fini dell’esodo in caso d’emergenza oppure il sistema di esodo sia completamente indipendente dai varchi di accesso.

4. CAPIENZA DELL’AREA DELLA MANIFESTAZIONE
La capienza massima, viene definita prevedendo una densità di affollamento massima di 2 persone/m2. L’affollamento dovrà essere comunque verificato con la larghezza dei percorsi di allontanamento dall’area, applicando una capacità di deflusso di 250 persone/modulo. Il numero di varchi di allontanamento non dovrà essere inferiore a tre, collocati in posizione ragionevolmente contrapposta. La larghezza minima dei varchi e delle vie di allontanamento inserite nel sistema di vie d’esodo non dovrà essere inferiore a 2.40 m. Gli ingressi alle aree delimitate dell’evento, anche se di libero accesso, devono essere controllati attraverso sistemi quali, ad esempio, l’emissione di titolo di accesso gratuito ovvero con conta-persone.

5. SUDDIVISIONE DELLA ZONA IN SETTORI
La suddivisone in settore è prevista per affollamento superiore a 10.000 persone. In particolare tra 10.000 e 20.000 persone, si dovrà prevedere la separazione in almeno due settori. Mentre per affollamento superiore a 20.000 persone si dovrà prevedere la separazione in almeno tre settori. I settori devono essere realizzati secondo i seguenti requisiti:

• dovranno essere separati tra loro mediante l’interposizione di spazi liberi in cui è vietato lo stazionamento di pubblico ed automezzi non in emergenza aventi larghezza non inferiore a 5 metri;
• lungo la delimitazione della suddetta zona di separazione si dovranno prevedere degli attraversamenti presidiati in ragione di uno ogni 10 m;
• le separazioni di tipo “mobile” devono garantire la resistenza ad una pressione su metro lineare superiore a 300 N/m al fine di evitare che, a seguito di ribaltamento, le stesse separazioni possano causare la caduta di persone e il conseguente calpestamento;
• lungo le separazioni di tipo mobile si dovranno prevedere degli attraversamenti presidiati in ragione di uno ogni 10 m.

L’esigenza di dover delimitare l’intera area interessata dall’evento per esigenze non solo di safety, ma anche di security, potrebbe essere soddisfatta anche interponendo opportuni spazi liberi di idonea superficie, da ricavare lungo il perimetro della zona occupata dal pubblico, ovvero annettendo la viabilità adiacente.

6. PROTEZIONE ANTINCENDIO
Si dovrà prevedere un congruo numero di estintori portatili, di adeguata capacità estinguente, collocati in postazioni controllate. Gli estintori portatili potranno essere integrati con estintori carrellati da posizionare nell’area del palco/scenografia. Ove non disponibile una rete di idranti, si dovrà prevedere la presenza sul posto di almeno un automezzo antincendio dedicato messo a disposizione dall’organizzatore. In manifestazioni ove sia prevista l’affluenza di oltre 20.000 persone dovrà essere richiesto il servizio di vigilanza antincendio dei Vigili del fuoco con l’impiego di automezzi antincendio secondo le disposizioni dettate dal D.M. 22 febbraio 1996 n.261.

7. GESTIONE DELL’EMERGENZA – PIANO DI EMERGENZA ED EVACUAZIONE
Le linee guida pongono una particolare attenzione alle misure di gestione dell’emergenza.

Contenuto del Piano di Emergenza

In particolare, in esito alla valutazione dei rischi, il responsabile dell’organizzazione dell’evento dovrà redigere un piano d’emergenza che dovrà riportare:

• le azioni da mettere in atto in caso d’emergenza tenendo conto degli eventi incidentali ipotizzati nella valutazione dei rischi;
• le procedure per l’evacuazione dal luogo della manifestazione, con particolare riferimento alla designazione del personale addetto all’instradamento della folla;
• le disposizioni per richiedere l’intervento degli Enti preposti al soccorso e fornire le necessarie informazioni finalizzate al buon esito delle attività poste in essere dai succitati Enti;
• le apparecchiature e i sistemi eventualmente disponibili per la comunicazione tra gli Enti presenti e l’organizzazione dell’evento;
• le specifiche misure per l’assistenza alle persone diversamente abili.

Identificazione dei possibili scenari incidentali

I possibili scenari incidentali saranno classificati per livelli nell’ambito dei quali dovrà essere individuata la competenza in materia d’intervento. Dovrà essere prevista la possibilità di comunicazione con il pubblico degli elementi salienti del piano d’emergenza prima, durante ed alla fine della manifestazione. In particolare, facendo ricorso ad apposita messaggistica, dovranno essere fornite preventivamente informazioni sui percorsi di allontanamento, sulle procedure operative predisposte per l’evento e sulle figure che svolgono un ruolo attivo nella gestione dell’emergenza. Si dovrà altresì prevedere, nell’ipotesi di evento incidentale, la possibilità di comunicare, in tempo reale, con il pubblico, per fornire indicazioni sui comportamenti da adottare finalizzati al superamento della criticità.

Sistema di diffusione sonora

Dovrà essere previsto un sistema di diffusione sonora le cui caratteristiche impiantistiche devono prevedere:

• alimentazione elettrica con linea dedicata;
• livello sonoro tale da essere udibile in tutta l’area della manifestazione;
• presenza di un congruo numero di postazioni per le comunicazioni di emergenza in funzione delle caratteristiche dell’area della manifestazione.

Inoltre si dovrà prevedere, in loco, un centro di coordinamento per la gestione della sicurezza che consenta, altresì, le comunicazioni tra gli Enti presenti e tra questi ultimi e l’organizzazione. Nell’installazione della segnaletica di sicurezza si dovrà tenere conto dell’esigenza di segnalare la presenza di ostacoli non immediatamente visibili in caso di aree affollate, soprattutto quando questi siano a ridosso dei varchi di allontanamento. A tal fine si potrà far ricorso, oltre che alla segnaletica di sicurezza di tipo ordinario conforme al D.Lgs. 81/2008, anche ad ulteriori sistemi di segnalazione ad alta visibilità, per manifestazioni in orario serale, indicanti sia eventuali barriere non rimovibili, sia l’ubicazione dei varchi di esodo. Tali sistemi di segnalazione dovranno essere posizionati ad un’altezza tale da poter essere visibili da ogni punto dell’area della manifestazione.

8. OPERATORI DI SICUREZZA
Nell’ambito della gestione della sicurezza, devono essere previsti operatori destinati alle seguenti mansioni:

• assistenza all’esodo;
• instradamento e monitoraggio dell’evento;
• lotta all’incendio.

Per l’espletamento di tali mansioni, l’organizzatore della manifestazione si avvarrà di operatori di sicurezza in possesso dei seguenti requisiti:

1. Soggetti iscritti ad Associazioni di protezione civile riconosciute nonché personale in quiescenza già appartenente alle forze dell’ordine, alle forze armate, ai Corpi dei Vigili Urbani, dei Vigili del fuoco, al Servizio Sanitario per i quali sia stata attestata l’idoneità psico-fisica, ovvero altri operatori in possesso di adeguata formazione in materia.
2. Addetti alla lotta all’incendio e alla gestione dell’emergenza, formati con corsi di livello C ai sensi del D.M. 10 marzo 1998 e abilitati ai sensi dell’art. 3 della Legge 609/96.

Assistenza all’esodo

Per lo svolgimento della funzione di assistenza all’esodo, all’instradamento ed al monitoraggio dell’evento possono essere impiegati operatori in possesso dei requisiti, indistintamente, di cui ai precedenti punti 1 e 2. Il numero complessivo di operatori di sicurezza addetti a tali funzioni non dovrà essere inferiore ad una unità ogni 250 persone presenti. Ogni venti operatori dovrà essere previsto almeno un coordinatore di funzione. A questi operatori deve essere aggiunto un numero di addetti alla lotta antincendio e alla gestione delle emergenze in possesso dei requisiti di cui al punto 2, individuato sulla base della valutazione dei rischi di incendio e conformemente alla pianificazione di emergenza.

9. MANIFESTAZIONI DINAMICHE IN SPAZI NON DELIMITATI
Per le manifestazioni dinamiche in spazi non delimitati in cui non è presente un unico punto di convergenza e di stazionamento dei partecipanti, dovranno essere osservati i seguenti requisiti essenziali.

• Divieto di detenzione nell’ambito del singolo banco o autonegozio di quantitativi di GPL in utilizzo e deposito superiori a 75 kg.
• Rispetto di una distanza di sicurezza non inferiore a m. 3 tra banchi e/o auto negozi che impiegano GPL.
• Gli impianti elettrici e gli impianti utilizzatori di liquidi o gas combustibili devono essere conformi alle specifiche norme tecniche e alla regola dell’arte; tale conformità dovrà essere dichiarata a firma di tecnici abilitati e presentata ai competenti uffici del Comune ove viene svolta la manifestazione.
• Disponibilità di estintori portatili di idonea capacità estinguente in ragione di uno ogni 100 m2 di area coperta ed utilizzata.

10. CASI PARTICOLARI
Per le manifestazioni storiche caratterizzate da peculiari criticità e per le quali le condizioni di tutela dei beni storici, monumentali ed ambientali non consentano la completa attuazione delle misure riportate nelle linee guida potrà farsi ricorso, ai fini del calcolo dei parametri dell’affollamento e dell’esodo, ai metodi prestazionali previsti dagli strumenti propri dell’ingegneria della sicurezza.

Indicazioni per i progettisti

A tal proposito, adottando l’approccio ingegneristico, il progettista dovrà dettagliare i passaggi che conducono ad individuare le condizioni più rappresentative del rischio al quale l’attività è esposta e quali siano i livelli di prestazione cui riferirsi in relazione agli obiettivi di sicurezza da perseguire. In funzione degli obiettivi di sicurezza individuati, il progettista dovrà indicare quali sono i parametri significativi presi a riferimento per garantire il raggiungimento degli stessi obiettivi.

Pertanto, dovranno essere quantificati i livelli di prestazione, intendendo con ciò l’individuazione di valori di riferimento rispetto ai quali verificare che le scelte progettuali in termini di misure di sicurezza adottate consentano di perseguire i risultati attesi. Tali valori potranno essere desunti dalla specifica letteratura tecnica riconosciuta a livello nazionale ed internazionale. Infine, in esito ai risultati dell’elaborazione effettuata, essi costituiranno i parametri di riferimento per attestare il raggiungimento dei livelli di prestazione prefissati e validare la progettazione proposta.

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Andrea Gattuso ed Emilio Collini
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