Dall’AVCP le linee guida sulle criticità negli appalti di servizi e forniture

In Gazzetta ufficiale del n.273 del 21-11-2013, la Determina n. 5 dell’Autorità di Vigilanza dei contratti pubblici contenente le “Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture”.

Nell’ambito della propria attività istituzionale l’Autorità ha potuto constatare l’esistenza di alcune criticità in relazione alle fasi di programmazione, di progettazione e di esecuzione dei contratti di servizi e forniture, come definiti dall’art. 3, commi 9 e 10 del Codice Appalti).
Per questa ragione, l’Autorità ha svolto sul tema una consultazione pubblica (il cui documento di consultazione è reperibile sul sito dell’AVCP) le cui conclusioni vengono riportate appunto nella Determina 5/2013.

Ricorda l’Authority che le fasi di programmazione, gestione ed esecuzione dei contratti di servizi e forniture sono regolamentate dal D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (nel seguito Regolamento), secondo una disciplina in larga parte modellata su quella dei contratti di lavori, e collocata nella parte IV e V del Regolamento esecutivo del Codice Appalti.
Osserva l’AVCP, che la disciplina di riferimento sia a livello comunitario sia a livello nazionale regola con maggior dettaglio la fase di scelta del contraente, rispetto alle fasi della programmazione e progettazione, da un lato, e dell’esecuzione del contratto, dall’altro. Ciò in quanto il buon esito della prestazione deriva principalmente da un’adeguata gestione della procedura di gara, volta all’identificazione della migliore offerta e del soggetto più idoneo a svolgere il servizio o la fornitura. Inoltre gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è più alto il rischio di contenzioso, cioè nella fase dell’affidamento. A ciò deve aggiungersi la scarsità di adeguati incentivi alla «buona amministrazione», in larga parte ascrivibile all’assenza di un coinvolgimento diretto dei buyer pubblici (cioè coloro che sono incaricati di provvedere all’approvvigionamento dei beni e dei servizi) nella successiva fase esecutiva di gestione e controllo del contratto.

Per quanto riguarda la fase post-aggiudicazione, in base alle indagini svolte dall’Autorità, sussistono problematiche soprattutto nel settore dei servizi (ed in particolare dei servizi socio-sanitari, del facility management, dei trasporti) ma anche delle forniture di beni quali apparecchiature e strumentazioni medicali, dispositivi sanitari, buoni pasto.
Le criticità riguardano i seguenti aspetti:
-l’oggetto e l’entità della prestazione spesso non sono chiaramente ed adeguatamente specificati;
-il progetto, il capitolato ed i termini contrattuali sono approssimativi e non dettagliano sufficientemente ciò che deve essere realizzato in fase esecutiva;
-le penali da applicare in caso di inadempimento della prestazione sono talvolta assenti o di modesta entità;
-le attività di controllo – da parte delle stazioni appaltanti sul corretto espletamento della prestazione sono talvolta carenti.

L’AVCP procede quindi ad individuare le sue conclusioni in fase di Programmazione (par. 2) e Progettazione (par. 3) nei settori dei servizi e delle forniture, Esecuzione del Contratto (par. 4) con riferimento alla figura del Responsabile del procedimento e Direttore dell’esecuzione, Direttore dell’esecuzione.
Infine vengono affrontati specifici temi quali, le modifiche soggettive del raggruppamento di aziende in corso di esecuzione: secondo l’AVCP su questo punto è necessario stabilire se queste eventualità costituiscano violazione dell’art. 37, comma 9, del Codice: la giurisprudenza, afferma l’AVCP, non è univoca sull’argomento: l’Autorità sembra però condividere l’orientamento giurisprudenziale più estensivo ritenendo ammissibile il solo mutamento soggettivo in senso riduttivo del raggruppamento, con assunzione del servizio in capo al/ai rimanenti componenti dello stesso, previa verifica che tale operazione non sia stata effettuata per eludere la disciplina di gara e che l’esecutore sia singolarmente in possesso dei requisiti indicati nella lex specialis per l’esecuzione della prestazione.