Servizio antincendio e antinquinamento nei porti e autorizzazioni richieste

Un quesito proposto da un abbonato alla Banca Dati Sicuromnia riguarda l’effettuazione del servizio di prevenzione antincendio e antinquinamento svolto all’interno della rada e/o degli specchi acquei in ambito portuale, con autorizzazione rilasciata dalla Capitaneria di Porto? Risponde Rocchina Staiano, Docente in Diritto della previdenza e delle assicurazioni sociali ed in Tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro all’Univ. Teramo


Il Quesito
E’ illegittima l’autorizzazione all’effettuazione in autoproduzione del servizio di vigilanza antincendio e antinquinamento rilasciata dalla Capitaneria di Porto in favore di una azienda, per contrasto con l’art. 9 l. n. 287/90, trattandosi di servizio portuale per il quale sussiste ipotesi di riserva di legge disposta per ragioni di sicurezza pubblica?

Secondo l’Esperto
Sì. Ai sensi dell’art. 9 1° comma l. n. 287/90, “La riserva per legge allo Stato ovvero a un ente pubblico del monopolio su un mercato, nonché la riserva per legge ad un’impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio, della società controllante e delle società controllate”. Dispone poi il successivo 2° comma che: “L’autoproduzione non è consentita nei casi in cui in base alle disposizioni che prevedono la riserva risulti che la stessa è stabilita per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e difesa nazionale […]”.
Avuto riguardo al tenore delle citate disposizioni normative, occorre anzitutto stabilire se il servizio di prevenzione e vigilanza antincendio e antinquinamento costituisca materia coperta da riserva di legge. In secondo luogo, ed in ipotesi positiva, occorre accertare se detta riserva sia stabilita per una delle ragioni indicate dal citato art. 9 comma 2, sì da escludere, per questa via, il diritto dei terzi all’autoproduzione del servizio.

Quanto al primo profilo
Per quel che attiene al primo dei due profili sopra tratteggiati, si reputa che, avuto riguardo alla peculiare natura del servizio in esame, avente ad oggetto la prevenzione e vigilanza antincendio e antinquinamento degli specchi acquei, esso interferisce sia con la materia della sicurezza pubblica, sia con quella della tutela dell’ambiente, entrambe oggetto di potestà legislativa esclusiva statale, ai sensi, rispettivamente, dell’art. 117 co. 2 lett. h) e s) Cost.
In particolare, vi è interferenza con la tutela dell’ambiente, essendo sin troppo evidenti le conseguenze, in punto di impatto ambientale e di tutela dell’ecosistema, derivanti da sversamenti accidentali di liquidi, durante le operazioni di trasbordo di merci, ovvero loro movimentazione, scarico, ecc, compiuti all’interno del porto e/o della rada.
Vi è poi interferenza con la sicurezza pubblica, in quanto, avuto riguardo alla natura altamente infiammabile di taluni liquidi trasportati a bordo delle navi (es. il combustibile), non può escludersi che durante le operazioni di movimentazione all’interno del porto si verifichino sversamenti accidentali suscettibili di evolversi in veri e propri incendi. Tale impianto è poi confermato, a livello di legislazione ordinaria, dalla previsione di cui all’art. 14 e all’art. 16 della legge n. 84 del 1994.
Mentre la seconda norma assoggetta solo ad autorizzazione lo svolgimento delle operazioni portuali, ricondotte quindi nell’ordinaria esplicazione della libertà di impresa, la prima stabilisce che spettano all’autorità marittima le funzioni di polizia e di sicurezza previste dal codice della navigazione e dalle leggi speciali, fra le quali rientrano il servizio di prevenzione e contrasto agli incendi e all’inquinamento.
Ciò è ulteriormente confermato dalla previsione di cui all’art. 11 l. n. 979/82 (Disposizioni per la tutela del mare), la quale prevede testualmente che: “Nel caso di inquinamento o di imminente pericolo di inquinamento delle acque del mare causato da immissioni, anche accidentali, di idrocarburi o di altre sostanze nocive, provenienti da qualsiasi fonte o suscettibili di arrecare danni all’ambiente marino, al litorale agli interessi connessi, l’autorità marittima, nella cui area di competenza si verifichi l’inquinamento o la minaccia di inquinamento, è tenuta a disporre tutte le misure necessarie, non escluse quelle per la rimozione del carico del natante, allo scopo di prevenire od eliminare gli effetti inquinanti ovvero attenuarli qualora risultasse tecnicamente impossibile eliminarli”.
Emerge pertanto da tale reticolo normativo che il legislatore ha previsto il servizio di antinquinamento tra quelli rientranti all’interno dei compiti dell’Autorità Marittima, la quale è tenuta ad espletarlo, a tutela dell’interesse generale alla sicurezza pubblica, sia mediante l’esercizio di funzioni di indirizzo e controllo, e sia mediante l’espletamento di misure dirette a prevenire ovvero eliminare le conseguenze del paventato ovvero realizzato episodio di inquinamento. La qual cosa è tanto più evidente se si considera che, qualora lo Stato non abbia mezzi e risorse sufficienti per gestire in proprio il servizio in esame, la relativa attività viene fatta oggetto di concessione (e non già di autorizzazione, che presuppone invece la preesistenza del diritto in capo al privato), da aggiudicarsi all’esito di procedura ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi comunitari e nazionali di tutela della concorrenza, trasparenza, pubblicità, parità di trattamento.
In particolare, non rileva la circostanza che la concessione in esame sia o meno in esclusiva, posto che tale qualità attiene unicamente al numero di operatori ammessi all’espletamento del servizio di antinquinamento (si pensi ai porti di grandi dimensioni, ove è del tutto giustificata l’esigenza di prevedere un numero – sia pur contingentato – di operatori, al fine di coprire tutto lo specchio acqueo), ma non anche al profilo della sicurezza pubblica e della tutela dell’ambiente, che deve essere comunque garantita senza soluzione di continuità.
Pertanto, concludendo sul primo quesito, si può affermare che, in materia di servizi di prevenzione antincendio e antinquinamento all’interno della rada e/o specchi acquei, sussiste una riserva di legge in favore dello Stato ovvero di impresa all’uopo incaricata, e tale riserva riposa sia nelle previsioni di cui agli artt. 117 co. 2 lett. h) e s) Cost, e sia in quelle di cui all’art. 14 e ss. l. n. 84/9 e 11 l. n. 979/82.
Servizio antincendio/antinquinamento e autoproduzione del servizio
Ciò chiarito, occorre ora verificare il rapporto esistente tra il servizio in esame e il diritto dei terzi all’autoproduzione del servizio.
Sul punto, l’esame congiunto delle previsioni di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 9 l. n. 287/90 consente di affermare che l’autoproduzione costituisce oggetto di diritto soggettivo perfetto del privato (art. 9 1° comma), ma al tempo stesso, di un diritto suscettibile di venir meno, tra l’altro, in presenza di motivi di sicurezza pubblica (art. 9 2° comma).
Orbene, avuto riguardo alle considerazioni sopra esposte, si può concludere che il servizio di prevenzione antincendio e antinquinamento svolto all’interno della rada e/o degli specchi acquei in ambito portuale è finalizzato – tra l’altro – alla tutela della sicurezza pubblica degli operatori portuali, e in genere di quanti, per ragioni più varie (lavoro, turismo, svago, ecc.), entrano e/o stazionano all’interno del porto. Per tali ragioni, non può ritenersi ammessa l’autoproduzione del servizio, quest’ultimo dovendo essere effettuato direttamente dallo Stato, ovvero, in difetto di organizzazione da parte di quest’ultimo, da privati concessionari selezionati all’esito di una procedura ad evidenza pubblica.