Ferrovie e normativa di sicurezza: le riflessioni di Paolo Pascucci

Sulle pagine della rivista “Diritto della Sicurezza sul lavoro” il Prof. Paolo Pascucci, professore ordinario di Diritto del lavoro nell’Università di Urbino Carlo Bo ha espresso le proprie considerazioni sulla sicurezza nel settore ferroviario, all’indomani del tragico incidente di Brandizzo dove hanno perso la vita cinque operai travolti da un treno mentre stavano effettuando lavori di manutenzione sulla linea ferroviaria Torino-Milano.

Il saggio contiene una ricostruzione della normativa che disciplina la salute e la sicurezza sul lavoro in ambito ferroviario ed alcuni commenti sulla mancata armonizzazione tra la disciplina della legge n. 191/1974 e il Testo unico di Sicurezza (D.lgs. n. 81/2008).

Secondo Pascucci questo grave ritardo rischi di creare non pochi problemi interpretativi con preoccupanti ripercussioni sulla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.

Mettiamo in luce alcuni passaggi del documento di particolare rilevanza lasciando ai lettori la lettura integrale dell’articolo completo: ” La tutela della salute e sicurezza dei lavoratori nel settore ferroviario, tra norme generali e norme speciali”.

Sicurezza ferroviaria: l’armonizzazione mancata

La riflessione di Pascucci parte dalla caratterizzazione giuridica dell’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato (1950) in Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. ente in forma di società per azioni, qualificabile quale organismo di diritto pubblico, che presenta la doppia natura giuridica di impresa pubblica e di “soggetto privato che si avvale di diritti speciali o esclusivi per l’esercizio dell’attività ferroviaria.

Secondo Pascucci, alla luce dell’evoluzione del quadro normativo nazionale ed europeo di salute e sicurezza, colpisce che nel settore ferroviario “la sicurezza sul lavoro risulti ancora disciplinata da vecchi assetti regolativi preesistenti alle innovazioni legislative di derivazione comunitaria, da ultimo il d.lgs. n. 81/2008”.

Pascucci ricorda che (par.3) all’interno della l. n. 191/1974, di riferimento per la sicurezza nel settore ferroviario e nel suo regolamento di attuazione approvato con il d.P.R. n. 469/1979, la maggior parte delle disposizioni ha natura e valenza tecnica, si tratta di norma che disciplinano dettagliatamente le modalità da rispettare per eseguire in sicurezza determinati lavori e attività.

Ferrovie e Testo unico di Sicurezza: manca il decreto attuativo

E ulteriormente il professore ricorda che nell’art.3 comma 2 del TUS si prevedeva la pubblicazione di uno o più decreti attuativi che permettessero l’armonizzazione delle disposizioni tecniche di cui ai titoli dal II al XII del d.lgs. n. 81/2008 con la disciplina in tema di trasporto ferroviario contenuta nella l. n. 191/1974

Si faceva riferimento ad una tempestiva armonizzazione con le regole tecniche di settore da realizzare nell’arco di un anno, decorso inutilmente il quale avrebbero trovato applicazione le disposizioni dello stesso del d.lgs. n. 81/2008. Un’armonizzazione mancata e prorogata dai 12 mesi iniziali di produzione di quel(quei) decreti a 52 mesi (per effetto dell’art. 1 del d.l. n. 57/2012 che ha peraltro eliminato il richiamo all’applicazione del TUS in assenza di armonizzazione.

Pertanto, allo stato dei fatti, la Legge 191/1974,ha continuato a costituire un punto di riferimento ineludibile per la sicurezza di coloro che operano nel settore ferroviario con richiami anche al d.P.R. n. 547/1955 ( e a parti di esso) e al D.P.R. n. 320/1956 per i lavori di posa in opera e di manutenzione dei binari in galleria e ai lavori connessi ai servizi di vigilanza della linea in galleria, il d.P.R. n. 321/1956 (relativo ai cassoni ad aria compressa), il D.P.R. n. 322/1956 (relativo all’industria della cinematografia e della televisione), il d.P.R. n. 323/1956 (relativo agli impianti telefonici).

Quale armonizzazione per il settore ferroviario

In un altro passaggio particolarmente interessante, Pascucci spiega (Par.4) che quella armonizzazione, riguarda solo le regole tecniche dei titoli dal II al XII del d.lgs. n. 81/2008 che si rivelino corrispondenti a quelle della l. n. 191/1974, “mentre tutte le altre regole tecniche di tali titoli che non trovino corrispondenza nella legge del 1974 dovrebbero considerarsi pienamente applicabili al settore ferroviario direttamente e senza “mediazioni”. Si pensi, ad esempio, alle regole sulla movimentazione manuale dei carichi o a quelle relative ai rischi biologici, per non parlare di quelle che all’epoca dell’emanazione della l. n. 191/1974 erano di là da venire, come le norme sui videoterminali”.

Quindi, secondo Pascucci, “le regole tecniche del 1974 non possono neppure esaurire il complessivo apparato regolativo della prevenzione del settore ferroviario, i cui fondamenti debbono essere necessariamente rinvenuti nel d.lgs. n. 81/2008 e, in particolare, nelle disposizioni del suo titolo I, fatta eccezione, ovviamente, per quelle che prevedano espressamente specifiche regole per l’ambito ferroviario”.

La vigilanza

Val la pena sottolineare nell’intervento di Pascucci, il commento (Par.6) legato ai rapporti fra disciplina speciale della l. 191/1974 e generale del D.lgs. 81/2008 sia in termini di obsolescenza (par.8) delle disposizioni della prima che sul profilo della vigilanza (par.9) sul rispetto delle prescrizioni prevenzionistiche, laddove il professore distingue tra vigilanza “congiunta” (par. 9.1) sull’applicazione delle norme della l. 191/1974 da quella della competenza a vigilare sul rispetto della disciplina in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

Si richiama a proposito l’art. 35 della l. n. 191/1974 che aveva affidato la vigilanza sull’applicazione delle disposizioni di tale legge congiuntamente all’Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato e agli Ispettorati del lavoro, vigilanza che, ricostruisce Pascucci «attiene alla fase dei controlli e delle verifiche» (ordinanza n. 338/2002 della Corte costituzionale) e conferma che “gli ispettori del lavoro non fossero gli unici depositari di tale competenza” ma fossero coinvolte anche le USL.

La lunga ricostruzione dell’interpretazione normativa termina con l’analisi del Decreto Fiscale (D.l. n. 146/2021, convertito con modificazioni dalla l. n. 215/2021) che, estendendo, nel comma 1 dell’art. 13 del d.lgs. n. 81/2008, anche all’INL la competenza generale a vigilare già attribuita alle ASL, ha soppresso il comma 2 e con esso quell’equivoco riferimento all’art. 35 della l. n. 191/1974 da cui pareva emergere una competenza esclusiva dell’INL.

Sanzioni e settore ferroviario, un rebus

Altro tema spinoso è quello delle sanzioni d’applicare per le violazioni delle disposizioni tecniche della l. n. 191/1974.

Pascucci parla di un rebus da sciogliere (par.10) visto che la l. n. 191/974 non prevede sanzioni: basta allora il rinvio da essa operato alle disposizioni dei decreti degli anni cinquanta – come i dd.PP.RR. n. 547/1955, n. 164/1956 e n. 320/1956?

Il dubbio riguarda la necessità di “collegare alle violazioni delle norme tecniche della l. n. 191/1974 le sanzioni che i D.P.R. n. 547/1955, D.P.R. n. 164/1956 e gli altri D.P.R. degli anni cinquanta richiamati dalla l. n. 191/1974 stabiliscono per le trasgressioni delle proprie norme tecniche alle quali si connettono, ancorché in modo assai singolare (disapplicandole o derogandovi), le norme tecniche della l. n. 191/1974” : si tratterebbe però di contravvenzioni assoggettate alle norme in materia di prescrizione ed estinzione del reato di cui al d.lgs. n. 758/1994.

Secondo Pascucci (par.10.2) occorrerebbe tentare di applicare alle violazioni della l. n. 191/1974 le sanzioni del d.lgs. n. 81/2008. “Ciò tuttavia – sempre in omaggio ai principi di legalità e tassatività – presupporrebbe la coincidenza delle fattispecie previste dalle norme dalla l. n. 191/1974 con quelle del d.lgs. n. 81/2008: una coincidenza difficilmente sussistente stante la specialità delle norme del 1974”.

Quanto invece alle violazioni degli obblighi generali del d.lgs. n. 81/2008 (come la valutazione dei rischi, la formazione ecc.), secondo l’autore non possono non valere le sanzioni di cui all’art. 55 e seguenti del d.lgs. n. 81/2008.