La pratica del “Whistleblowing” si realizza quando un dipendente (pubblico o privato ) segnala condotte illecite di cui ha notizia durante l’esercizio della propria attività lavorativa. Il suo campo di applicazione spazia nell’alveo dei reati amministrativi dell’ente (e non solo) e può riguardare gli illeciti in materia ambientale, nel settore della sicurezza sul lavoro, della privacy.
La normativa nazionale ed europea si è concentrata negli anni a tutelare il soggetto “segnalatore” o whistleblower da eventuali atti punitivi, intimidatori o repressivi da parte del datore di lavoro/ente pubblico.
Vediamo di seguito
- cosa si intende per Whistleblowing, chi è interessato e quali tutele vengono assicurate dalla normativa nazionale ed europea al “segnalatore” .
Nell'articolo
Che cosa si intende con whistleblowing?
Con il termine whistleblower si intende il dipendente pubblico che segnala illeciti di interesse generale e non di interesse individuale, di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, in base a quanto previsto dall’art. 54 bis del D.lgs. n. 165/2001 (norme generali sull’ordinamento del lavoro) così come modificato dalla Legge 30 novembre 2017, n. 179 (Legge sul Whistleblowing con disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità).
Art. 54-bis del D.lgs. n. 165/2001
(( (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).))
((1. Il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrita'
della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all'articolo
1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all'Autorita'
nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all'autorita' giudiziaria
ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui e' venuto a
conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non puo' essere
sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad
altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o
indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.
L'adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei
confronti del segnalante e' comunicata in ogni caso all'ANAC
dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state
poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione
pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri
organismi di garanzia o di disciplina per le attivita' e gli
eventuali provvedimenti di competenza.
2. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si
intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui
all'articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il
dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo
pubblico ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. La disciplina
di cui al presente articolo si applica anche ai lavoratori e ai
collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che
realizzano opere in favore dell'amministrazione pubblica.
3. L'identita' del segnalante non puo' essere rivelata. Nell'ambito
del procedimento penale, l'identita' del segnalante e' coperta dal
segreto nei modi e nei limiti previsti dall'articolo 329 del codice
di procedura penale. Nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte
dei conti, l'identita' del segnalante non puo' essere rivelata fino
alla chiusura della fase istruttoria. Nell'ambito del procedimento
disciplinare l'identita' del segnalante non puo' essere rivelata, ove
la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su
accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche
se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in
tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identita'
del segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la
segnalazione sara' utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare
solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della
sua identita'.
4. La segnalazione e' sottratta all'accesso previsto dagli articoli
22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni.
5. L'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali,
adotta apposite linee guida relative alle procedure per la
presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida
prevedono l'utilizzo di modalita' anche informatiche e promuovono il
ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza
dell'identita' del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e
della relativa documentazione.
6. Qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta
dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie da parte di una delle
amministrazioni pubbliche o di uno degli enti di cui al comma 2,
fermi restando gli altri profili di responsabilita', l'ANAC applica
al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione
amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga
accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle
segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi a quelle di
cui al comma 5, l'ANAC applica al responsabile la sanzione
amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Qualora venga
accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di
attivita' di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si
applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da
10.000 a 50.000 euro. L'ANAC determina l'entita' della sanzione
tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si
riferisce la segnalazione.
7. E' a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente di cui al
comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive,
adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni
estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o
ritorsivi adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli.
8. Il segnalante che sia licenziato a motivo della segnalazione e'
reintegrato nel posto di lavoro ai sensi dell'articolo 2 del decreto
legislativo 4 marzo 2015, n. 23.
9. Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei
casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la
responsabilita' penale del segnalante per i reati di calunnia o
diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al
comma 1 ovvero la sua responsabilita' civile, per lo stesso titolo,
nei casi di dolo o colpa grave)).
Qual è l’obiettivo del whistleblowing?
Il Whistleblowing ha la finalità di far emergere illeciti di interesse generale di un’organizzazione pubblica o privata da parte di chi lavora o è in contatto con essa nello svolgimento della propria attività.
Chi può fare whistleblowing?
Gli «informatori o whistleblowers» sono dipendenti pubblici o privati che, durante lo svolgimento della propria attività presso un’organizzazione pubblica e privata vengano a conoscenza di illeciti di interesse generale in ragione del rapporto di lavoro. Queste persone svolgono un ruolo decisivo nella denuncia e nella prevenzione ditali violazioni e nella salvaguardia del benessere della società
Come devono essere le segnalazioni whistleblowing?
Le modalità di segnalazione del whistleblower sono regolati dalla Direttiva 2019/1937 distinguendo:
- canali interni: tutte le società private con 50 o più dipendenti e, in linea di principio, tutti gli enti pubblici devono creare canali di segnalazione efficaci, garantendo la riservatezza; gli enti pubblici con meno di 50 dipendenti e i comuni con meno di 10 000 abitanti possono essere esentati;
- canali esterni: le autorità nazionali competenti devono istituire canali di segnalazione che consentano la riservatezza delle segnalazioni.
A chi si devono segnalare le condotte di whistleblowing?
Il Pubblico dipendente deve segnalare le condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile (art.54 bis del D.Lgs. n.165/2001). La Legge 179/2022 estende la possibilità di segnalare le irregolarità all’Ispettorato nazionale del lavoro per gli atti di sua competenza. Fra i segnalatori compare anche l’associazione sindacale.
Per approfondire sul Whistleblowing suggeriamo la consultazione delle più recenti linee guida ANAC e sulle novità introdotte dal Decreto n.24/2023.
La normativa di riferimento per il Whistleblowing
Il Whistleblowing è regolato da alcune normative nazionali e comunitarie: ecco le principali disposizioni:
- La direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione;
- Il DECRETO LEGISLATIVO 10 marzo 2023, n. 24 attua in Italia la Direttiva (UE) 2019/1937;
- ISO 37002 Whistleblowing management systems — Guidelines e la norma tecnica UNI ISO 37002:2021.
Quanto alla normativa italiana segnaliamo anche le modifiche intervenute prima del D.Lgs. n.24/23
- La LEGGE 30 novembre 2017, n. 179 – Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato. ha apportato modifica agli articoli del Testo unico del pubblico impiego D.Lgs. n.165/2001
- L’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 1, comma 51, della legge n. 190/2012 (legge Severino).
Direttiva (UE) 2019/1937: la tutela europea del Whistleblowing
La Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione stabilisce norme e procedure atte a garantire una protezione efficace dei whistleblowers per le informazioni acquisite in ambito professionale sulle violazioni del diritto dell’Unione in settori chiave.
Intende quindi fornire norme minime di tutela, volte a uniformare le normative nazionali di protezione del whistlebower che nell’atto di segnalazione esercita il suo diritto alla libertà di espressione.
Le violazioni comprendono tanto atti od omissioni illeciti quanto le pratiche abusive. È entrata in vigore il 16 dicembre 2019, con l’obbligo di essere recepita dalle legislazioni nazionali dei paesi dell’Unione entro il 17 dicembre 2021.
Whistleblowing: quali segnalazioni sono tutelate dall’Europa?
Le segnalazioni tutelate dalla normativa UE in materia di whistleblowing sono
- violazioni delle regole nelle aree seguenti (elencate in dettaglio nella parte I dell’allegato)
- appalti pubblici
- servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo
- sicurezza e conformità dei prodotti
- sicurezza nei settori dei trasporti ferroviari, stradali, marittimi e nelle vie navigabili interne
- tutela dell’ambiente, dalla gestione dei rifiuti alle sostanze chimiche
- radioprotezione e sicurezza nucleare
- sicurezza degli alimenti e dei mangimi, salute e benessere degli animali
- sanità pubblica, diritti dei pazienti e controlli sul tabacco
- protezione dei consumatori
- tutela della vita privata e dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
- violazioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
- violazioni riguardanti il mercato interno, comprese violazioni delle norme dell’Unione in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, nonché violazioni riguardanti le norme nazionali in materia di imposta sulle società.
Whistlebower: chi viene tutelato dal diritto europeo?
La Direttiva amplia e specifica la platea dei soggetti destinatari di tutela da parte della Direttiva UE; i whistleblowers tutelati sono:
- segnalatori che lavorano nel settore privato o pubblico, comprese le persone che forniscono segnalazioni dopo che il loro rapporto di lavoro è terminato;
- dipendenti, lavoratori autonomi, azionisti e i membri dell’organo di amministrazione, direzione o vigilanza di un’impresa, i volontari e i tirocinanti retribuiti e non retribuiti e i candidati all’impiego;
- persone che assistono gli informatori in modo riservato, persone connesse alle persone segnalanti che potrebbero rischiare ritorsioni in un contesto lavorativo e soggetti giuridici connessi alla persona segnalante.
Sistemi di gestione per il whistleblowing – lo Standard ISO 37002: 2021
Il 27 luglio 2021 è entrato in vigore lo standard ISO 37002 Whistleblowing management systems — Guidelines e a seguire la norma tecnica UNI ISO 37002:2021 Sistemi di gestione per il whistleblowing – Linee guida, in vigore dal 4 novembre 2021.
Si tratta di linee guida di tipo generale e applicabili a tutte le organizzazioni, indipendentemente dal tipo, dalle dimensioni, dalla natura dell’attività, e dalla provenienza dal settore pubblico che mira ad istituire, attuare e mantenere un efficace sistema di gestione per il whistleblowing basato sui principi di fiducia, imparzialità e protezione in quattro fasi:
- ricezione del rapporto di illeciti;
- valutazione del rapporto di illeciti;
- trattamento del rapporto di illeciti
- chiusura del caso di whistleblowing
D.Lgs. n.24/2023 – attuazione della norma UE in materia di Whistleblowing
Il DECRETO LEGISLATIVO 10 marzo 2023, n. 24 regola l’attuazione in Italia della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019 sul Whistleblowing, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione. Il Decreto contiene anche disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali.
Entra in vigore il 30 marzo 2023. Le nuove disposizioni avranno effetto a partire dal 15 luglio 2023, con una deroga per i soggetti del settore privato che hanno impiegato, nell’ultimo anno, una media di lavoratori subordinati non superiore a 249. Per questi l’obbligo di istituzione del canale di segnalazione interna avrà effetto a decorrere dal 17 dicembre 2023.
Il testo unico del pubblico impiego D.lgs. n.165/2001 e legge Severino 190/2012 (modifica all’art. 54 bis) – Whistleblowing
L’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 1, comma 51, della legge n. 190/2012 (legge Severino), prevede una tutela del dipendente pubblico, che segnala illeciti, che può essere sintetizzata nei seguenti termini:
- Il whistleblower dipendente pubblico non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione (comma 1);
- L’identità del segnalante non può essere rivelata (comma 39 ed è coperta dal segreto (art.329 C.p.), non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria davanti alla Corte dei Conti e nemmeno nell’ambito di un procedimento disciplinare (comma 3);
- L’ANAC è tenuta a redigere linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni e deve sanzionare coloro che adottano misure discriminatorie da parte di una delle amministrazioni pubbliche contro l’Informatore (comma 6);
- a carico dell’amministrazione ente pubblica/o dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall’amministrazione o dall’ente sono nulli (comma 7);
- la tutela non viene assicurata se il segnalatore abbia ricevuto sentenza in primo grado per reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia (comma 8).
LEGGE 30 novembre 2017, n. 179 e modifica del Decreto 231
La LEGGE 30 novembre 2017, n. 179 ha apportato modifica agli articoli del D.Lgs. n.165/2001 così come riportato sopra.
Inoltre (art.2) la Legge 179/17 modifica il D.Lgs. n.231/2001 (Decreto sulla responsabilità amministrativa d’impresa) inserendo nel comma 2 i commi 2-bis e 2-ter e 2-quater escludendo la responsabilità amministrativa degli enti se questo prova che l’organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati(art.6 comma 1), nei quali si preveda (art.6 comma 2-bis)
- uno o più canali per presentare segnalazioni circostanziate di condotte illecite, rilevanti ai sensi del decreto 231 e fondate su elementi di fatto precisi e concordanti, o di violazioni del modello di organizzazione e gestione dell’ente, di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte; tali canali devono garantire la riservatezza dell’identità del segnalante nelle attività di gestione della segnalazione;
- almeno un canale alternativo di segnalazione idoneo a garantire con modalità informatiche, la riservatezza dell’identità del segnalante
- il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione;
- che nel sistema disciplinare figurino sanzioni nei confronti di chi viola le misure di tutela del segnalante, nonché’ per chi effettua con dolo o colpa grave segnalazioni che si rivelano infondate.
Segnalazioni all’Ispettorato e tutele per il Whistleblower
Nel comma 2-ter del D.Lgs. n.231 (art.6) si estende la segnalazione anche all’ispettorato nazionale per provvedimenti di propria competenza a tutela del segnalante e anche dall’organizzazione sindacale
Nel comma 2-quater del D.Lgs. n.231 (art.6) si conferma che sono nulli
- il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del whistleblower;
- mutamento di mansioni;
- qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante.
Spetta inoltre al datore di lavoro dimostrare che specifiche misure discriminatorie sono fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa, ovvero in caso di controversie legate all’irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del segnalante ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della segnalazione.
Art. 6 del D.Lgs. n.231/2001
Soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell'ente
1. Se il reato e' stato commesso dalle persone indicate
nell'articolo 5, comma 1, lettera a), l'ente non risponde se prova
che:
a) l'organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima
della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione
idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi;
b) il compito di vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei
modelli di curare il loro aggiornamento e' stato affidato a un
organismo dell'ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di
controllo;
c) le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i
modelli di organizzazione e di gestione;
d) non vi e' stata omessa o insufficiente vigilanza da parte
dell'organismo di cui alla lettera b).
2. In relazione all'estensione dei poteri delegati e al rischio di
commissione dei reati, i modelli di cui alla lettera a), del comma 1,
devono rispondere alle seguenti esigenze:
a) individuare le attivita' nel cui ambito possono essere
commessi reati;
b) prevedere specifici protocolli diretti a programmare la
formazione e l'attuazione delle decisioni dell'ente in relazione ai
reati da prevenire;
c) individuare modalita' di gestione delle risorse finanziarie
idonee ad impedire la commissione dei reati;
d) prevedere obblighi di informazione nei confronti
dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza
dei modelli;
e) introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il
mancato rispetto delle misure indicate nel modello.
(( 2-bis. I modelli di cui alla lettera a) del comma 1 prevedono:
a) uno o piu' canali che consentano ai soggetti indicati
nell'articolo 5, comma 1, lettere a) e b), di presentare, a tutela
dell'integrita' dell'ente, segnalazioni circostanziate di condotte
illecite, rilevanti ai sensi del presente decreto e fondate su
elementi di fatto precisi e concordanti, o di violazioni del modello
di organizzazione e gestione dell'ente, di cui siano venuti a
conoscenza in ragione delle funzioni svolte; tali canali garantiscono
la riservatezza dell'identita' del segnalante nelle attivita' di
gestione della segnalazione;
b) almeno un canale alternativo di segnalazione idoneo a
garantire, con modalita' informatiche, la riservatezza dell'identita'
del segnalante;
c) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o
indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati,
direttamente o indirettamente, alla segnalazione;
d) nel sistema disciplinare adottato ai sensi del comma 2,
lettera e), sanzioni nei confronti di chi viola le misure di tutela
del segnalante, nonche' di chi effettua con dolo o colpa grave
segnalazioni che si rivelano infondate.
2-ter. L'adozione di misure discriminatorie nei confronti dei
soggetti che effettuano le segnalazioni di cui al comma 2-bis puo'
essere denunciata all'Ispettorato nazionale del lavoro, per i
provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche
dall'organizzazione sindacale indicata dal medesimo.
2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto
segnalante e' nullo. Sono altresi' nulli il mutamento di mansioni ai
sensi dell'articolo 2103 del codice civile, nonche' qualsiasi altra
misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del
segnalante. E' onere del datore di lavoro, in caso di controversie
legate all'irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti,
licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del segnalante ad
altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o
indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione
della segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su
ragioni estranee alla segnalazione stessa.))
3. I modelli di organizzazione e di gestione possono essere
adottati, garantendo le esigenze di cui al comma 2, sulla base di
codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative
degli enti, comunicati al Ministero della giustizia che, di concerto
con i Ministeri competenti, puo' formulare, entro trenta giorni,
osservazioni sulla idoneita' dei modelli a prevenire i reati. (6)
4. Negli enti di piccole dimensioni i compiti indicati nella
lettera b), del comma 1, possono essere svolti direttamente
dall'organo dirigente.
4-bis. Nelle societa' di capitali il collegio sindacale, il consiglio
di sorveglianza e il comitato per il controllo della gestione possono
svolgere le funzioni dell'organismo di vigilanza di cui al comma 1,
lettera b).
5. E' comunque disposta la confisca del profitto che l'ente ha
tratto dal reato, anche nella forma per equivalente.
Decreto 231 – Responsabilità amministrativa degli enti – approfondimenti
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