Servizio smaltimento rifiuti: un decreto regola il costo del fabbisogno comunale

Con DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 11 dicembre 2020 è stata revisionata la metodologia dei fabbisogni standard dei comuni delle regioni a statuto ordinario per il servizio smaltimento rifiuti, in base all’art. 6 del decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216.

La Nota è stata predisposta dal SOSE – Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A. (SOSE) ai sensi dell’articolo 6 del D.Lgs. n. 216/2010 allo scopo di illustrare il nuovo modello di stima dei fabbisogni standard che aggiorna l’impianto metodologico per la valorizzazione dei costi e dei fabbisogni standard relativi al Servizio smaltimento rifiuti. Si tratta di uno strumento di supporto al processo di approvazione della nuova metodologia di calcolo dei fabbisogni standard del servizio rifiuti attraverso la procedura rafforzata prevista dal D.Lgs 216/2010.

Cerchiamo di far luce dunque sui contenuti del D.Lgs. 216/2010 e sulla normativa applicabile per il calcolo del fabbisogno dei Comuni, come si articola la Nota metodologica

Smaltimento rifiuti e fabbisogni dei Comuni: Decreto Legislativo 26 novembre 2010 n. 216

Le norme che regolano il calcolo dei costi e dei fabbisogni standard degli enti locali, sono contenute nel Decreto Legislativo 26 novembre 2010 n. 216, (D.Lgs. 216/2010), e assegnano a SOSE – Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A. (SOSE) il compito di

• predisporre l’impianto metodologico di riferimento in cooperazione e con il supporto scientifico dell’Istituto per la Finanza e l’Economia Locale, fondazione ANCI (IFEL).
• procedere al monitoraggio dei parametri di riferimento con cadenza annuale garantendo, allo stesso tempo, una revisione almeno triennale dell’intera metodologia.

A partire dal 2016, la supervisione e approvazione tecnica del processo di calcolo è stata affidata alla Commissione tecnica per i fabbisogni standard (CTFS) che, istituita con la Legge di stabilità per il 2016 (art. 1, commi 31 e 32 della L. n. 208/2015), ha preso il posto della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF).

Fabbisogni dei Comuni: il calcolo rispetto a funzioni fondamentali in base allo smaltimento rifiuti

In base al (D.Lgs. 216/2010 si prevede che siano calcolati e revisionati i fabbisogni standard relativamente alle seguenti funzioni fondamentali (individuate nel D.L. 95/2012):

• funzioni Generali di amministrazione di gestione e di controllo,
• funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti, funzioni relative alla gestione del territorio e dell’ambiente,
• servizio smaltimenti rifiuti, funzioni nel settore sociale,
• funzioni di istruzione pubblica e funzioni di polizia locale.

Revisione dei fabbisogni comunali in materia di rifiuti: cosa cambia con la Legge 28 dicembre 2015, n. 208?

Con l’approvazione della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 sono state previste due procedure distinte per la revisione dei fabbisogni standard comunali.

1. la prima procedura consente l’aggiornamento della base dati e dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard a metodologie invariate seguendo un iter di approvazione veloce che non prevede l’intervento del parlamento.
2. La seconda procedura, rivolta all’approvazione della revisione della metodologia di stima dei fabbisogni standard segue un iter di approvazione rafforzato che, tra i vari passaggi, include l’intervento del Parlamento. Dal 2015 ad oggi la base dati è stata aggiornata tre volte (2016, 2017, 2018) attraverso la procedura a metodologia invariata arrivando a costruire una base dati pluriennale che comprende le seguenti annualità di riferimento: 2010, 2013, 2015 e 2016. Risulta, invece, in fase di costruzione la base dati riferita all’annualità 2017, mentre i dati riferiti all’annualità 2018 sono, al momento di redazione del presente documento, in procinto di essere acquisti attraverso il questionario FC50U.

Smaltimento rifiuti: come è cambiata la metodologia dei fabbisogni a partire dal 2016?

In continuità con la metodologia approvata nel 2016, descritta nella Nota FaS 2016b, la stima del fabbisogno standard è stata effettuata attraverso un modello di funzione di costo che vede

• come principale indicatore di output le tonnellate di Rifiuti urbani totali prodotti, come impianto metodologico di riferimento il Regression Cost Base Approach (RCA)
• come determinanti del costo standard per tonnellata un insieme di variabili relative alle seguenti caratteristiche del servizio offerto:

1. la percentuale di raccolta differenziata;
2. la tipologia e la distanza dagli impianti; le modalità di gestione (associata o diretta);
3. il contesto comunale (demografia, morfologia e reddito), le modalità di raccolta;
4. l’appartenenza del comune ad uno specifico cluster.

Smaltimento rifiuti: come è cambiata la metodologia per identificare il “costo standard”?

La struttura delle determinanti del costo standard, nonostante sia rimasta allineata a quella approvata nel 2016, ha visto importanti innovazioni.

1. La dotazione impiantistica è stata misurata a livello regionale, sia in termini quantitativi come numero di strutture, che in termini qualitativi in relazione alla percentuale di rifiuti trattati e smaltiti da ogni tipologia di impianto. Diversamente dalla precedente metodologia, quindi, dove si consideravano solo il numero di impianti a livello provinciale, si è potuto cogliere in modo più preciso gli effetti esercitati dai governi regionali evitando di ricorrere all’introduzione delle dummy regionali.
2. L’impatto sul costo standard esercitato dalla raccolta differenziata è stato specificato in modo non lineare, stimando così da un lato i costi incrementali sostenuti dai comuni caratterizzati da percentuali basse e, dall’altro lato, i costi decrescenti di cui beneficiano i comuni con alti livelli di raccolta differenziata.
3. Sono state introdotte, infine, tre variabili dicotomiche al fine di cogliere i differenziali di costo derivanti delle diverse modalità di raccolta (domiciliare, su chiamata, attraverso centri di raccolta).
4. La metodologia di definizione dei gruppi omogenei dei comuni (cluster) è stata modificata, passando dal metodo delle k-medie utilizzato nella precedente metodologia al metodo delle misture, come discusso più in dettaglio nell’Appendice B.
5. La base dati è stata estesa inglobando quattro annualità (2010, 2013, 2015 e 2016), in modo da utilizzare nelle stime tutte le informazioni raccolte sino ad oggi ai fini dell’elaborazione dei fabbisogni standard. Grazie alla composizione di una banca dati pluriennale lo stimatore OLS, tipico delle basi dati cross-section, è stato sostituito con stimatori per modelli panel data lineari. In questo modo sono state ottenute stime più robuste e si è potuto approfondire lo studio delle eterogeneità comunali, cioè di quelle caratteristiche strutturali specifiche di ogni ente, non altrimenti osservabili, che solo con stimatori panel si riesce a valorizzare.

Come si articola la Nota metodologica

La Nota Metodologica è strutturata in capitoli e appendici

• Il capitolo 2 e 3 discutono, rispettivamente, la nuova base dati di riferimento e il nuovo modello utilizzato per la stima dei costi standard;
• l’appendice A descrive nel dettaglio la costruzione delle variabili;
• l’appendice B approfondisce la metodologia di costruzione dei gruppi omogeni;
• l’appendice C riporta le analisi di robustezza delle stime puntuali dei coefficienti del nuovo modello confrontandole con quelle ottenute utilizzando stimatori panel alternativi e stimatori OLS sulle singole annualità;
• l’appendice D riporta, per ogni comune, l’elenco dei coefficienti di riparto e dei costi standard per tonnellata valorizzati utilizzando i dati relativi al 2016.

Smaltimento di rifiuti: cosa si intende e quanto costa al Comune?

Per “servizio smaltimento rifiuti” si intende il complesso delle attività che, direttamente o indirettamente, sono connesse alla raccolta, al trasporto, alla trasformazione, al recupero e allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, nonché alla gestione dei rifiuti speciali assimilati agli urbani e, unitamente a questi, avviati allo smaltimento. Inoltre, rientrano tra le attività del servizio rifiuti gli oneri legati al servizio di riscossione.

La raccolta e lo smaltimento dei rifiuti è il servizio che incide nella spesa complessiva più di ogni altro servizio comunale, si riporta nella Nota Metodologica. Nel 2016 la spesa sostenuta dai comuni delle RSO per svolgere questo servizio è stata di circa 9,1 miliardi di euro rappresentando così la prima voce di spesa nell’ambito delle funzioni fondamentali. Parallelamente, nella composizione del fabbisogno standard complessivo, questa funzione partecipa con il peso più ampio, pari al 25,73%, secondo quanto stabilito dalla CTFS il 24 luglio 2019 al margine dell’approvazione dei fabbisogni standard per l’annualità 2020.